DANIEL SALMORAL.- El anunciado propósito de promover la reforma de la Constitución Provincial abre la posibilidad de reflexionar sobre la calidad institucional que los salteños esperamos de los poderes públicos. En ese contexto resulta indispensable, en primer lugar, tener en cuenta que los poderes constituidos no constituyen un fin en sí mismos sino que son una herramienta para el cumplimiento de los fines del Estado, sabiamente expresados en el Preámbulo de la Constitución Nacional.
Tal cometido implica considerar los tres departamentos de gobierno y, desde nuestro punto de vista, los órganos de control característicos de la forma republicana de gobierno. Excede a este comentario la posibilidad de reflexionar sobre cada uno de ellos, por eso nos proponemos centrar la atención en la conformación del Poder Legislativo provincial respecto del mantenimiento de la bicameralidad.
Esta cuestión no es nueva ni original. En el derecho constitucional provincial comparado ha sido planteada en diversos procesos de reformas, particularmente los de la década de los 80. Hoy podemos afirmar que dos tercios de las provincias argentinas han optado por mutar al sistema unicameral, dejando atrás las concepciones decimonónicas que inspiraron a las primeras constituciones provinciales. Sería poco serio que, por este solo motivo, debiéramos pensar en que la próxima reforma se opte por lo que hizo la mayoría.
Por ello nos proponemos señalar algunas razones que sustentan la unicameralidad. Dejamos a salvo que la propuesta no se refiere a la arquitectura constitucional nacional, basada en otros parámetros. Tampoco intentamos un estudio pormenorizado que, con gran estilo, realizaron politólogos de la altura de Arend Liphart, respecto de las tipologías de los poderes legislativos.
La función del Senado
Analicemos en primer lugar la naturaleza representativa del Senado provincial, el cual, como es sabido, es representativa de cada uno de los 23 departamentos: ¿cuál es el fundamento de tal representatividad?; ¿cuál es la naturaleza jurídica y política de los departamentos?; ¿constituyen unidades políticas? Las respuestas desde la doctrina, el derecho comparado y la jurisprudencia señalan que la división territorial de los departamentos provinciales responde a una caracterización exclusivamente administrativa, cuya conformación, creación, modificación y aún disolución son potestades de la Legislatura Provincial, conforme las competencias que a este respecto le otorga la Constitución de Salta.
Los departamentos, unidades administrativas, carecen de jurisdicción y competencias en el ejercicio del gobierno, están conformados por unidades integrantes cuasi autónomas (los municipios), sin que exista órgano alguno que ejerza competencias gubernamentales o dirija políticas públicas comunes para los municipios que los integran, muchas veces inconexos entre sí. A diferencia de la forma de Estado federal que hemos adoptado, el Senado nacional -en su integración y competencias- impone la participación de las provincias en la toma de decisiones del gobierno federal, sobre la base de igualdad de representación de todas ellas que sí constituyen entidades políticas autónomas.
Pareciera que solo basados en consideraciones arraigadas en la conformación social aceptada y adoptada en el siglo XIX, resultaría posible fundamentar la representación departamental del senado. Los departamentos no constituyen unidades políticas y en nada se diferencia la esencia de su representatividad con las de los diputados. Tampoco resulta admisible concebir al Senado como el receptáculo de una élite social, desvirtuadora de la igualdad como base de representación republicana.
Representación desvirtuada
No se puede soslayar que el problema de representatividad que afecta actualmente a los poderes públicos pone en crisis la actual conformación del órgano representativo por excelencia. En ese contexto, la unicameralidad puede contribuir a poner claro sobre oscuro el problema de la sub-representación y la consecuente sobre-representación, que opera en la Legislatura provincial con el sistema vigente. Pensar en la posibilidad de elecciones legislativas con representantes de secciones electorales conformadas por municipios, puede equilibrar la diversidad demográfica de la provincia.
Por otra parte, el sistema unicameral permite unificar los requisitos para ser legislador, dejando de lado la histórica distinción que al respecto particulariza al Senado provincial, como la edad. La idea primigenia se sustentó en la convicción de que la capacidad reflexiva que dan los años, conlleva una mayor ponderación a la hora de legislar. Así fue receptado en el ámbito nacional y provincial: en Salta, basta tener 21 años de edad para ser diputado mientras que para ser senador el requisito es un mínimo de 30 años. Las perspectivas sociales presentes no admiten distinciones de este tipo.
Las diversas funciones que la división de poderes asigna al Poder Legislativo no se ven obstaculizadas en los legislativos unicamerales. La creación de institutos como la aprobación legislativa en doble lectura, la creación de comisiones permanentes de juicio político (eventual acusadora y no juzgadora en los procesos de juicios políticos), acuerdos para la designación de funcionarios que requieren del mismo, constituyen mecanismos que en general se han incorporado en el derecho público provincial comparado.
El gasto que implica el mantenimiento de dos cámaras en un contexto de permanentes crisis económicas en Salta, no debe ser determinante para la consideración del cambio de conformación del Legislativo Provincial, aunque sí tenido en cuenta. A esos efectos bien puede caber una reconsideración de la cantidad de miembros que integren una posible cámara única.
Atendiendo a la imperiosa necesidad de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la provincia, las instituciones de la democracia deben estar enderezadas a facilitar el ejercicio de la función pública, poniendo el máximo empeño en acompañar la evolución social y comprender la complejidad de las relaciones del siglo que desde hace veinte años transitamos. Con esa meta, transformar a nuestro Poder Legislativo en un sistema unicameral significará un aire fresco para la alicaída representatividad que ofrece la bicameralidad, aunque suene utópico pensar una reforma en ese sentido.
*El autor es abogado, profesor de Derecho Constitucional
Fuente: El Tribuno
